联合国改革:渐进还是激进?

联合国改革:渐进还是激进?[1]

张海滨

[内容提要] 本文主要探讨联合国改革的方式问题,即联合国改革应采取渐进的方式还是激进的方式。渐进式改革与激进式改革各有其优缺点和不同的适应条件,抽象谈论孰优孰劣,毫无意义。必须将联合国改革置于联合国的历史与现实之中加以考察,并对过去联合国改革的成效作出客观评估。从联合国成立至今,联合国改革都是以渐进的方式进行的,其主要原因在于内部改革动力不够和外在压力不足。从实际效果来看,联合国渐进式改革虽有缺陷,不够完美,但基本上能适应不断变化的世界。既然联合国渐进式改革有其内在逻辑并且基本有效,转而采取风险较大的激进式改革就既不现实也无必要。联合国未来的改革仍将在渐进的轨道上前行。

[关键词] 联合国改革渐进激进

作者简介:张海滨,北京大学国际关系学院副教授。(邮政编码:100871)

        2005年是联合国成立60周年。当前,在联合国内,一场围绕联合国改革、尤其是安理会改革的外交战正在如火如荼地展开;在联合国外,联合国改革成为各国专家学者甚至普通百姓热烈讨论的话题。联合国为什么要改革?联合国改革的目的何在?联合国改革的原则是什么?联合国具体改什么?怎么改?这一系列问题引发了人们严肃的思考和激烈的辩论。历史常有惊人的相似之处。10年前发生在联合国成立50周年时的一幕幕情景与今天何其相似令人感慨的是,虽然10年来联合国实质性改革进展不大,但国际社会对联合国改革的热情却丝毫不减。

       在联合国改革的进程中,一个关系到联合国改革成败的问题就是联合国改革的方式问题。长期以来,围绕这一问题在联合国内外一直存在两种相互对立的观点和主张:渐进主义和激进主义。[2]渐进派总体上虽然承认联合国存在弊病和缺陷,但仍坚持认为该组织的现行结构和规章框架大体合理,强调改革的目的主要是提高联合国的效率和效力,使联合国更好地运转,以保持对它所处世界的适应性。联合国改革应是改变该组织的工作方法和手段而非其目标。关于改革内容,渐进派认为联合国的改革应主要包括对组织结构的局部调整、改进机构的组织程序(如预算和行政程序)、精简行政机构、提高管理效率等。关于改革程序,渐进派认为改革的实施应是“自上而下”、渐进的和有计划的,强调要避免由于程序变动而造成联合国的不稳定。联合国前副秘书长、美国福特基金会高级研究员布莱恩厄克特和联合国前高级顾问厄斯金奇尔德斯等都是渐进派[3],中国政府也是渐进派。[4]激进派的基本假设是,联合国的弊病在于结构和意识形态方面,而非管理和机制问题。激进派认为联合国系统越来越不适应当前的全球政治状况,渐进式改革未能提高联合国的效率,其实际效果只能是事先为必要的变革设置障碍。形势留给联合国的时间已经不多了,因此必须对联合国系统进行彻底的、脱胎换骨式的变革。他们的建议包括:彻底修改联合国宪章,建立经济安全理事会和非国家行为体组成的国际上议院,在未来国际社会的管理中让地区组织和宗教团体发挥更大的作用,也就是要建立一种更能代表国际社会、具有世界管理所必须的有效手段的所谓“第三代国际组织”。这一派的代表人物有法国学者、联合国前高级官员莫里斯·贝特朗和美国学者、《联合国宪章》的起草人之一哈罗德斯坦森等。[5]

        上述两种观点的交锋结果关系到联合国未来的走向,但目前双方的争论存在一个明显缺陷,这就是双方的主观性太强。在讨论相关问题时,双方从一开始就带有过于强烈的主观意识,缺乏一定的客观标准,结果导致双方对联合国不同的改革方式的作用和改革成效的评价分歧巨大。虽然各自观点都十分明确,但却缺乏足够的说服力,难以完全令人信服。导致这一现象的部分原因在于:其一,双方都没有将联合国改革问题置于联合国的历史和现实中加以客观的考察;其二,双方在评价联合国及其改革的成效时缺乏一个客观的标准。其结果是双方各说各话,难以达成共识,从长远看无助于联合国改革。本文认为,渐进式改革与激进式改革各有其优缺点和不同的适应条件,抽象谈论孰优孰劣,毫无意义。要回答这个问题,必须将联合国改革的问题置于联合国的历史与现实之中加以考察并对过去联合国改革的成效作出客观评估。具体而言,我们必须比较客观地回答以下两个问题:第一,联合国过去的改革是以何种方式进行的?其原因何在?第二,联合国过去的改革成效如何?只有在此基础上,我们才可能对联合国的改革方式作出比较客观和理性的选择。

  • 联合国改革的历史是一部渐进式改革的历史

        组织行为学告诉我们:“所有组织都处于一个动态的、适应的过程中,组织的这种适应与变化就是组织变革。”[6]联合国作为一个国际组织也不例外。从广义上讲,联合国诞生之日便是其改革议程开始之时。比如,在1946年首届联合国大会上古巴和阿根廷代表团就公开要求召开特别会议讨论取消否决权问题。联合国历史上的改革主要可分为两大类:一类主要涉及联合国秘书处内部机构的调整和改组,这方面基本上是在秘书长职权范围内可以处理的事情。另一类改革涉及联合国各政府间机构的调整组合和运作走向,事关重大,需要成员国集体商议才能决定。这其中又可分为涉及修宪(修改宪章)的改革和非修宪的改革。

1. 秘书处改革

        历史上秘书处的改革主要是在面临财政危机的情况下进行的,多发生在20世纪80年代之后。其目标是精简机构,提高行政效率,加强秘书处的领导和协调能力。不过在60年代苏联曾试图对秘书处进行重大改革。1960年,苏联出于对当时的秘书长哈马舍尔德的不满,要求改革秘书处,由3名秘书长组成“三驾马车”,该建议最终未被接受。60年代初,由于苏联和法国等联合国成员国大量拖欠中东紧急部队(UNEF)和刚果行动(ONUC)两项维和行动的摊款,使联合国丧失支付能力,引发了联合国第一次财政危机。为缓解危机,1962年联大通过决议,决定成立审查联合国的行政和预算程序问题的工作组,专门研究联合国维和行动经费的解决办法。80年代中期,联合国由于一些成员国特别是美国长期、大量拖欠联合国摊款,加之联合国管理不善,出现第二次财政危机。此时,秘书处的规模越来越大,工作人员从1946年的1546人增加到1986年的11423人,[7]但机构重叠、人浮于事、铺张浪费、效率低下等问题却越来越严重,引起成员国,尤其是美国的不满。1985年12月,第40届联大决定成立18人政府间高级别专家工作小组,研究联合国行政和财务改革问题,该小组最后提出的报告主要涉及秘书处的改革。1986年第41届联大根据该专家小组提交的报告,通过了第41/213号决议,决定联合国从1987年开始,进行为期3年的改革,主要目标是:(1)改革机构设置,避免职能重叠;(2)裁撤冗员,在3年内减员15%;(3)精简会议,限制会议文件的发放。(4)改革预算程序,采取会员国协商一致办法确定预算的水平,增加预算的透明度。改革取得明显成效。90年代初,加利担任秘书长不久即对秘书处进行改组,裁减了一些高级职位,把决策过程集中在8个副秘书长管辖之下的总部7个关键部门,其中主要有:政治事务部、经济与社会发展部、新的人道主义事务部、新的维持和平行动部、行政和管理部等。进入90年代中期,由于冷战后联合国的维和费用成倍增长和部分会员国主要是美国的拖欠,至1994年8月,会员国拖欠正常预算和维和费用达32亿美元,联合国欠债17亿美元,[8]再次濒临破产边缘。为解决危机,1995年,加利又提出了秘书处改革的6点计划:减少联合国的官僚机构,将秘书处的职位再精简135个,将经常性预算降到零水平;成立内部监督服务办公室,加强对财务等内部各项工作的监督和检查;加强内部司法程序,对付滥用权力的情况;改善联合国财政状况,克服财政危机;改善联合国经济和社会部门的活动,加强对发展努力的协调。[9]1997年,在美国的压力下,安南提交了名为《革新联合国:改革方案》(A/51/950)(以下简称《革新联合国》)的报告。正如安南本人所言,这份报告是联合国成立52年来“最大胆的一次改革”,也是联合国“52年的历史中最广泛、最深远的改革”。方案中提出的改革建议和措施几乎涉及除安理会以外的联合国所有领域和部门,被称为一揽子改革方案。报告对秘书处进行了改革:建立新的领导和管理机构,包括设立常务副秘书长,把秘书处下设的12个部门合并为5个,分别主管和平与安全事务、发展合作、经济与社会事务、人道主义事务、行政管理与会议事务和人权,并在秘书长办公室设立战略规划办公室。削减人员,提高效率,减少浪费,把联合国当时近10000名工作人员再减少1000人,削减1/3的行政费用,并在10年内通过逐步退休的方式再减少一半工作人员。2002年,安南又发动了新一轮的改革运动。他在题为《加强联合国:进一步改革纲领》(A/57/387)的改革报告中,强调秘书处应为成员国提供更好的服务,并提出了精简报告、管理大小会议和文件的具体改进措施。

        2004年,石油换食品计划的丑闻暴露了秘书处运作方式中的缺陷。在联合国内外的压力下,安南在管理、监督和问责这三个关键领域对秘书处进行了改革。在管理方面,成立高级主管级别的决策委员会,建立高级官员甄选制度,实施高级官员的上岗培训。在加强监督和问责制方面,建立管理业绩委员会和联合国秘书处监督委员会,对内部监督事务厅进行全面审查,同时加强反舞弊和反腐败政策,包括强化官员的道德操守意识,提高办公透明度等。关于秘书处最新的改革措施反映在2005年3月安南提交的《大自由:实现人人共享的发展、安全和人权》(A/59/2005)(以下简称《大自由》报告)报告中。安南提交的这份最新的改革方案,是迄今为止最全面、最深入的联合国改革方案,被安南称为联合国60年来“意义最深远的改革”。在该报告中,安南决定设立一个内阁式决策机制(行政权力大于目前的高级管理小组),以改善政策和管理。该机制将由一个小规模的内阁秘书处提供支持,确保决策工作的前期准备和后续安排,进一步加强监督和问责制。

2. 涉及联合国各政府间机构的改革

 涉及修宪的改革

        迄今为止,已完成的涉及宪章修改的改革有三项。这些改革措施涉及联合国一些主要机构的改革。自50年代起,就不断有发展中国家代表建议,由于联合国会员国日益增加,联合国主要机构需要扩大,这些机构的理事国席位应该增加。1963年联合国第18届联大期间通过了关于增加经社理事会和安全理事会成员的修正案,并于1965年正式批准生效。经社理事会的理事国从18国增加到27国,安理会的非常任理事国从6国增加到10国。1971年,联大再次通过关于增加经社理事会成员的修正案,将经社理事会的理事国从27国增加到54国,该修正案于1973年生效。

        关于安理会改革。安理会改革是联合国改革的重中之重。经过1965年安理会的扩大之后,从90年代开始要求进一步改革安理会的呼声再起。1992年,第47届联大以协商一致的方式通过了《关于安全理事会席位公平分配和成员数目增加的问题》的决议。从此,安理会改革问题就被正式列入联合国大会的议程,并成立了一个不限名额的安理会改革工作组。加利秘书长希望能在1995年联合国成立50周年时完成安理会扩大的任务。但结果是连安理会扩大的方案都未能提出。10年之后,在联合国成立60周年之际,安南秘书长将2005年定为改革之年,决心推动安理会的改革。他在《大自由》报告中正式提出了扩大安理会的两套方案。方案A:新增6个常任理事国,使常任理事国由目前的5个增加到11个,但新增成员不享有否决权。6个国家中非洲和亚洲各占2个,欧洲1个,美洲共享1个名额;此外,新增3个非常任理事国,每两年轮换一次。方案B:维持5个常任理事国的数目不变,新增设8个任期为4年的“半常任理事国”,可连任,并同时增加1个任期2年的非常任理事国。新增“半常任”席位由非、欧、美和亚太4地区均分。不论采取何种方案,都不将目前中、美、英、法和俄罗斯5个常任理事国享有的否决权扩展到其他新增成员。

        关于托管理事会的改革。1994年,联合国托管的最后一块托管领土贝劳宣布独立后,托管理事会的改革就成为人们讨论的问题。1997年安南在其《革新联合国》的报告中提出将托管理事会改成一个论坛,对全球环境以及海洋、大气层和外层空间行使集体托管权,该建议虽然在第54届联大获得同意,但至今并未落实。

非修宪的改革

        事实上,迄今为止在联合国各政府间机构的改革措施中,大量的属于非修宪的改革。

        关于大会的改革。冷战后,由于大会讨论的议程越来越广泛,内容包罗万象,往往导致问题重复,大会逐渐失去活力。会员国普遍认为,大会需要精简程序和结构,以便改进议事程序并提高实效。1997年,安南在《革新联合国》的方案中提出“把大会的工作集中在最优先的问题上,并缩短大会会期”。近年来联合国采取了一些改进措施,如限制大会议题、加快议事过程等。[10]大会的另一个变化是采用协商一致的方法通过的决议越来越多。

        关于经社理事会的改革。联合国的创立者将世界经济的决策权交给了国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织(其前身是关贸总协定),因此,宪章并没有赋予联合国经社理事会执行权力。经社理事会主要扮演政策协调者、政策对话论坛和共识促进者的角色。现实中,西方发达国家特别是美国对经社理事会两次扩大多有指责和批评,认为两次扩大严重降低了经社理事会的工作效率。而发展中国家则抱怨经社理事会权力太小,所讨论的议题远离世界经济的中心。

        60年来,联合国经社理事会经历了许多变革,其下属机构大大增加。在可持续发展领域,经第27届联大批准,1973年,在经社理事会下建立了联合国环境规划署,成为世界各国环境行动的协调中心。1992年联合国环发大会后,又在经社理事会下设立了可持续发展委员会。在人权领域,1993年,第48届联大决定设立人权事务高级专员,统揽联合国人权事务大权。1997年安南提议建立新的人权事务高级专员办事处,而且人权机构“应派有代表参与和平与安全、经济和社会事务、发展业务和人道主义事务执行委员会的工作”。不久这一改革方案就顺利落实。在发展方面,1964年成立了联合国贸易与发展会议,1965年建立联合国开发计划署。此外,在与非政府组织的关系方面,1946年6月经社理事会通过了有关非政府组织的安排(2/3号决议),1950年经社理事会又通过了288B(X)号决议,对2/3号决议进行了修正,从而确立了非政府组织与联合国经社理事会的咨商制度安排。1996年,经社理事会又通过了关于联合国和非政府组织之间的咨商关系的第1996/31号决议。

        关于财政改革。如前所述,联合国历史上曾遭遇三次财政危机,主要原因都是部分会员国拒付或拖欠联合国财政摊款。其中除了涉及联合国行政管理工作之外,更重要的是与联合国会费分摊问题有关。在联合国成立之初,根据联大会费委员会确定的能力支付原则,美国在1946-1948年三年应交的会费比例是49.89%。美国对此坚决反对,主张设立1/3的会费上限。经谈判,美国同意将其1946-47两年的会费比例暂定为39.89%。此后,美国的会费比例逐渐下降至25%。1986年,美国以降低会费比例和冻结预算为由,迫使联合国接受了会员国采取协商一致办法确定预算的要求。2000年,在美国的压力下,联合国又修改了会费分担比例。美国2001-2003年的会费比例从25%降至22%。

        关于维和行动的改革。维和行动是联合国的一项发明和创新,最早始于1948年。至2005年5月31日,联合国开展的维和行动已达60次,[11]其中20世纪90年代以前开展的维和行动为18项。[12]为适应冷战后国际形势的变化,联合国维和行动出现重大调整。冷战时期,联合国维和行动通常分为军事观察员特派团和维和部队两大类,其任务是充当敌对各方之间的缓冲力量。冷战后,联合国维和行动又发展出第三种类型,即“由军事人员、民警和其他民事人员组成的复杂行动,任务是协助建立政治体制并扩大其基础,与政府、非政府组织和当地公民团体协作,提供紧急援助、使前战斗人员重新融入社会、排雷、组织和落实选举,并促进可持续发展的各种做法。”[13]

        综合上述,可见联合国改革是渐进式改革。其渐进性表现在:

        1.从改革的程度看,联合国的性质未变。这主要表现在宪章的宗旨和目标未变,联合国的基本结构未变,联合国集体安全体制的核心——否决权也未变。

        2.从改革的时间上看,联合国改革方案的实施是逐步的,耗时较长。比如,关于安理会改革问题,自1992年通过有关决议以来,至今尚未取得实际进展。另外,冷战后的改革进程要明显快于冷战时期。

        3.从改革的空间上看,一是由点到面,由浅到深。比如冷战时期的改革措施都是零散的,一次改革往往集中在一个领域,而冷战后的改革,如《革新联合国》和《大自由》的改革方案都是全方位的、系统性的改革举措,而且力度也在加大,最典型的莫过于安理会的改革。冷战时期,安理会的扩大只是非常任理事国的增加,而现在安理会改革争论的主要是增加常任理事国的问题。二是增量改革,即在对联合国原有机制不作大的变动的前提下,通过建立一系列新的机构以满足国际社会对联合国的需求。[14]如为了应对世界环境形势不断恶化的挑战,联合国通过建立联合国环境署和可持续发展委员会协调世界环境保护的行动。

        4.从改革的决策原则看,强调协商一致。

二、联合国渐进式改革的内在逻辑

        联合国改革长期以来以渐进的方式进行,绝不是偶然的,而有其内在逻辑。简而言之,是联合国内部改革动力不足、外在压力又不够所致。

(一)联合国内部改革动力不足

联合国内部改革动力不足,有以下三个因素。

1.《联合国宪章》的宗旨和原则仍有强大的生命力,因而大大削弱了成员国从根本上改革联合国的动力。

        从任何意义上讲,《联合国宪章》都是一部具有划时代意义的伟大文献。它寄托了人类对未来的美好理想,集中反映了世界各国人民反对战争、维护世界和平、追求人类共同发展的坚定信念,同时也是   人类建设国际组织经验和智慧的集大成者。《联合国宪章》秉承四大宗旨和七大原则,其核心是以主权原则为基础,维护世界和平,促进人类共同发展和保护人权。60年来,国际形势虽已发生沧桑巨变,联合国面临着许多全新的挑战,需要进行改革,但联合国的宗旨和原则仍然具有强大的生命力,而为国际社会所珍视。

        这种生命力突出反映在两方面。首先,从理论上看,《联合国宪章》的宗旨和原则并没有过时。自联合国成立以来,国际关系一直在不断发生变化,特别是冷战结束以来,更是发生了前所未有的深刻变化。一方面,冷战结束后,随着全球化进程的加速发展,市场、资金、资源、劳动力、信息等要素在全球范围内重新配置和共享的速度在加快,程度在加深,必然要求更大的开放性,客观上弱化了国家的主权能力;世界各国的相互依存大大加深,国际政治国内化,国内政治国际化,国家边界变得模糊起来;恐怖主义、大规模杀伤性武器的扩散、环境破坏、能源和粮食危机、艾滋病的蔓延等一系列全球性问题的出现或恶化使人类的未来蒙上了浓重的阴影,迫切要求超国家的合作与管理;国际组织、跨国公司、非政府组织等非国家行为体大量出现并在国际事务中发挥日益重要的作用,也侵蚀着国家主权。以上种种现象引发了国际社会对构成和平共处五项原则和《联合国宪章》基石的国家主权原则的重新审视。另一方面,冷战的结束,标志着两极格局的终结,导致了世界战略力量的失衡。超级大国的单极霸权野心进一步膨胀,单边主义思想大行其道,干涉别国内政,武力侵犯他国领土和主权的现象屡屡发生。但上述国际关系的变化并不会使《联合国宪章》过时。第一,在国际关系中,国家主权原则不可超越。尽管国际形势发生了重大变化,人们对国家的作用也提出了种种质疑。但一个最基本的事实是:在可预见的将来,无论是国际组织、跨国公司还是非政府组织,都无法取代国家而更好地发挥保障人民安全和福利的作用。国家仍然是当今国际关系最重要的行为体。因此国家主权具有不可替代的存在价值,国家主权原则也依然被奉为处理国家间关系最基本的准则。至今没有任何国家和国际组织公开否定国家主权的合法性。第二,国际关系中的一些客观变化所导致的对国家主权的侵蚀,与《联合国宪章》并不矛盾。人们对主权受到的客观侵蚀所产生的疑惑,往往是将主权概念绝对化的结果。对国家主权的客观侵蚀,集中反映在经济全球化和一体化导致的国家对部分主权的让渡,表明主权是相对的而非绝对的。而联合国之所以能在国际事务中发挥其他国际组织无法取代的作用,也正是联合国坚持《联合国宪章》的宗旨和原则,促成成员国积极合作、共同承担义务的结果,说明《联合国宪章》作为国际法的基本原则,科学反映了国际关系运行的内在逻辑和要求,充满了丰富的辩证法思想。

        其次,从实践上看,虽然由于霸权主义和强权政治的影响,《联合国宪章》的宗旨和原则并未得到很好履行,甚至受到践踏,但它提出的求和平、促发展、保人权的基本目标依然是当今时代的主题,因此受到国际社会的广泛尊崇。在联合国的历史上,曾有一些人提议对《联合国宪章》进行修改,如美国前总统克林顿、英国首相布莱尔、日本前首相小渊、英国前外长库克等主张修改现行的不干涉内政的原则,但遭到联合国广大成员的反对。[15]2000年,联合国成员国的国家元首和政府首脑齐聚联合国总部,在《联合国千年宣言》上郑重表示:“我们重申对《联合国宪章》各项宗旨和原则的承诺,它们已证实是永不过时的,是普遍适用的。事实上,随着国家和人民之间的相互联系和相互依赖日益增加,它们的现实意义和感召能力业已加强。我们决心根据《宪章》的宗旨和原则,在全世界建立公正持久的和平。”正由于《联合国宪章》的宗旨和原则仍有强大的生命力,因此绝大多数成员国虽然支持改革,但普遍缺乏采用激进方式从根本上改造联合国的强烈意愿。

2.联合国大国一致原则的制约。大国一致原则赋予大国在联合国涉及宪章改革问题上事实上的否决权,而大国由于相互之间的争夺和对既得利益的维护,对联合国进行实质性改革的共同意愿不强。

        联合国的创立者们在设计联合国集体安全体制时,寄希望于将战时的大国合作延续至战后,依靠大国之间的协调与合作实现维持战后世界和平的目标,为此在安理会中赋予5大国在实质性问题上的否决权。不仅如此,5大国在宪章修改问题上也拥有事实上的否决权。大国一致是联合国机制的核心,摩根索和汤普森对此有精辟的分析。他们认为,联合国建立在“三大政治假设”基础之上:第一,大国团结将使联合国足以应对任何对和平与安全的威胁;第二,大国的集体智慧和力量足以不诉诸战争就可应对各种威胁;第三,大国不是威胁之源。[16]大国一致原则导致5大国对联合国的事务,包括改革进程影响巨大。10年前,前联合国副秘书长谢启美就深刻指出:“联合国的改革只能建立在会员国,特别是安理会5个常任理事国共识的基础之上。”[17]大国一致原则的一个重要作用是可以比较有效地防止大国因意见分歧和利益冲突而逐步升级引发大国间军事冲突乃至世界大战。但其代价是安理会的工作和联合国的改革进程会因大国间的分歧而无法迅速有效地进行。事实上,战时的大国合作随着二战的结束便烟消云散。联合国一成立就陷入东西方冷战的阴云之中。由于美苏长期对抗,联合国的改革步伐一直比较缓慢。冷战结束后,大国之间围绕世界多极化与单极化、单边主义和多边主义的争论僵持不下,分歧明显,导致联合国改革也难以取得实质性进展。另外,联合国是战后初期世界力量分布的反映。5大国是最大的既得利益者。它们当然不情愿因为改革而使其利益和权力受损。比如,最近布什政府就认为,联合国改革的重点是精简机构,加强管理,提高效率,不能仅仅关注安理会改革。据报导,2005年6月22日,美国常驻联合国代理代表帕特森在第59届联合国大会上发言时强调,联合国改革必须被作为一个整体看待,安理会改革不应成为联合国成员国或联合国秘书处惟一的关注点。她说,美国认为联合国优先进行的改革共有7项,分别是促进经济发展、改善管理、设立建设和平委员会、设立人权理事会、制定恐怖主义定义、承认保护的责任以及防止大规模杀伤性武器扩散。[18]因此,大国间的矛盾和大国与其他国家之间的矛盾削弱了大国的共同改革意愿,这就使联合国的改革快不起来。

3.联合国的普遍性和综合性增加了改革的复杂性,导致改革进程漫长而艰难。

        联合国是世界上最具普遍性的综合性政府间国际组织,其成员从成立之初的51个增加到现在的191个,几乎包括了世界上所有的国家。联合国又是世界上惟一有权处理各种国际议题的政府间国际组织,其关注的议题极其广泛。正如安南所言:“联合国力量的最大来源是它的会籍的普遍性和任务的全面性”。[19]这种普遍性和综合性既构成联合国合法性和权威性的基础,同时也导致联合国内的分歧和矛盾极其复杂,达成共识决非易事。奥尔森教授在其名著《集体行动的逻辑》中明确指出,在缺乏激励机制和外在压力的情况下,集团越大,采取集体行动就越困难。联合国改革说到底是利益格局和权力格局的调整,涉及方方面面的利益,为全体成员所关注,尤其是有关安理会否决权的改革,关系到大国的核心利益,高度敏感。从目前联合国的改革来看,其进展取决于成员国的共识程度。而目前联合国成员国在哪些问题上达成了共识呢?非常有限,大致有三个共识:(1)世界还需要联合国;(2)联合国应该改革;(3)安理会应该扩大。至于联合国具体怎么改,安理会怎么扩大,联合国改革的原则和目标是什么,在联合国成员中充满争议。在联合国的改革进程中主要存在以下矛盾:第一,坚持国家主权原则与应对联合国面临的新挑战之间的矛盾。第二,不同国家之间的利益矛盾和不同国家集团之间的利益矛盾。第三,扩大安理会与提高安理会决策效率之间的矛盾。第四,国际关系民主化与霸权主义之间的矛盾。这些矛盾的存在增加了联合国改革的复杂性和难度。安南任命的联合国高级别名人小组成员、澳大利亚前外长埃文思对此深有感触。他在2004年曼谷的一次演讲中称联合国改革如同“进入地狱一样艰难”。[20]

(二)外在压力不足

        外在压力不足是指联合国目前的不可替代性。如上所述,联合国是世界上惟一对维护全球和平与安全负有责任的国际组织,也是惟一有权处理所有国际议题的国际组织。目前没有任何一个国际组织能够替代联合国的主要功能和作用,从而对联合国的存在构成实质性挑战。曾有人提出用其他国际组织如G8来取代联合国,如俄罗斯外交与国防政策委员会主席谢尔盖卡拉加诺夫曾提议:“很难指望联合国内部能够发生出变革的力量,于是,使八国峰会(G-8)制度化并赋予其执行功能,能为变革提供最好的外在动力。如果增加常任理事国席位的做法缺乏足够的支持的话,发达国家可以尝试建立一个崭新的以西方八国为基础的组织(但应包括中国和印度在内),以应对全球安全可能遭遇的新威胁”。[21]不过从目前看并不具有现实可能性。

三、联合国渐进式改革效果评估

        本文前面已经分析了联合国渐进式改革的原因,但存在的并不一定是合理的。现在将进一步回答:联合国渐进式改革能适应不断变化的世界吗?这是主观性很强的问题,但不应妨碍我们尝试寻找更客观的结论。据美国学者肯达尔思蒂勒斯和马耶伦麦克唐纳考察,国际上对联合国业绩的评价主要采用4种评价标准:(1)以宪章为基准(charter-based)的评价法,即主要看是否达到宪章规定的目标和要求。(2)以实际运作(operational)为基础的评价法,主要是考察联合国的某个机构是否完成其特定的中期或长期目标。(3)以趋势为基础(trendbased)的评价法,重点在分析国际组织在某个时段的表现,并与过去的成败相比照。(4)以缺位为基础(absence-based)的评价法,即假设该国际组织不存在,将会发生什么情况[22]这四种方法各有利弊,如第一种方法最全面和最权威,但由于宪章用词一般比较宽泛和模糊,导致解释的随意性增大;第二、三种方法可量化度最高,比较客观,但容易导致对国际组织的大方向失去把握;第四种方法则一反前三种方法以国际组织的存在为前提假设的做法,试图以更客观的立场作出评估,但在方法论上存在巨大困难。本文在此尝试将第一和第二种评价标准结合起来,对联合国渐进式改革的成效做一个初步的评估。在评估之前,我们应该牢记以下三点:第一,联合国是政府间国际组织,不是世界政府,其权力来自成员国的授权;第二,联合国有两大先天缺陷,即大国一致原则使联合国对大国发动的侵略战争无能为力和联合国在世界经济事务中缺乏执行权力;第三,“改革联合国的机制并不能代替各国政府利用本组织的意愿,其本身也不能消弭各会员国之间在利益和力量方面确实存在的分歧。改革工作能够做到的是尽量提高联合国体制的效率,使联合国能更有效地完成赋予它的任务,从而能够以它的声誉来提倡并承担更广大的使命,成为推动世界上的国家和人民逐步改革的一股力量”。[23]这些事实说明联合国天生就不是完美和全能的,对联合国及其改革的作用要客观评价,不能过于理想化。

(一)以量化方式考察联合国渐进式改革的成效

        这里本文借用美国总审计局2004年对联合国改革所作的评估结果。2004年2月,美国总审计局印发了关于联合国改革的全面评估报告。这份报告采用的是上述第二种评价方法。该报告表明联合国1997年和2002年的改革计划已有85%得到全面或部分执行,对联合国改革的成效给予肯定,同时也提出了改进意见。见图1。

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            根据宪章目标对联合国渐进式改革成效的评估

        本文将联合国宪章的目标分解成安全、发展和人权三大部分,并将各部分的目标分成基本目标和最高目标,依次进行评估。同时考虑到国际形势的变化可能已超出当初宪章的目标,特设了一个新的指标——环境适应能力。初步评价结果见表1,结论是联合国渐进式改革虽然有缺陷,不完美,但基本上能适应不断变化的世界。

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结论

        本文从历史的角度分析了联合国渐进式改革的必然性,强调联合国内部改革动力不足和外在压力不够是联合国渐进式改革的主要原因,又从实际效果角度分析了联合国渐进式改革的合理性,指出联合国渐进式改革虽然有缺陷,不完美,但基本上能适应不断变化的世界。

        既然联合国渐进式改革有其内在逻辑并且基本有效,那么转而采取风险较大的激进式改革就既不现实也无必要。今后联合国的改革还将在渐进的轨道上前行。

        我们应该清醒地认识到,联合国过去不完美,现在不完美,将来也不可能完美。但我们应该通过改革努力使联合国更完美一些。如果未来的联合国改革将以渐进的方式进行,我们对此就应秉持“不求最好,但求更好”的原则,谨记安南秘书长的名言:“归根结底,改革是一个连续的进程,而非一个单一事件”,[24]胸怀“三心”和“二意”:对联合国的改革要有决心,对联合国改革的进程要有耐心,对联合国改革的未来要有信心,对具体的改革谈判要抱有诚意和善意。

(责任编辑:王联)

 

 

 

 


[1] 发表于《国际政治研究》,2005, Vol.42(3):70-81。

[2] 有关争论的详情参见W·安迪·奈特:《联合国多边系统变革研究:从唯理论向反映论方法的转变》,《国际社会科学杂志》(中文版),1998年6月第156期。本文中所指的渐进派包括奈特所说的“渐进改革论者”和“适应性改革论者”,而激进派则基本等同于奈特所说的“后继论者”。

[3] 参见 : E. Childers and B. Urquhart , “Renewing the United Nations System”, Development Dialogue,1994: 1;B. Urquhart ,“ The United Nations System and the Future” ,International Affairs ,Vo l. 65 ,No . 2 (Spring 1989)。

[4] 2005 年 4 月 27 日,中国常驻联合国代表王光亚在第 59 届联大分组审议秘书长综合报告联合国机制改革部分时的发言中表示 : “ 改革是一个循序渐进的过程,不可能一蹴而就或一劳永逸。既要积极推动,也要水到渠成。首脑会是推动联合国改革的重要契机和新的起点,而不是终点。不能 、也不应寄望于首脑会解决所有改革问题。中国有句成语叫‘欲速则不达’。已有原则共识的可争取尽快完成,尚有分歧的可继续讨论 。所有重大决定都应建立在最广泛共识的基础之上。人为设定时限,强行推动表决都不利于会员国的团结,更与推进改革的初衷背道而驰。” 中新网 2005 年 4 月 28 日电 : “ 王光亚重申四个总体原则 联合国改革应循序渐进”,http: / /ww w. chinanew s. co m. cn /new s /2005 /2005 – 04 – 28 /26 /568405. shtm l。

[5] 参见李铁城主编:《世纪之交的联合国》,人民出版社 ,2002 年版, 第 250 页 。

[6] 竺乾威等主编 :《组织行为学》,复旦大学出版社, 2002 年版,第 314 页。

[7] 李铁城主编 :《世纪之交的联合国》,第 326 页。

[8] 同上 ,第 329 页 。

[9] 加利:《我们正在整顿联合国》, 载于《 华盛顿邮报》,1995 年 8 月 13 日。 转引自《世纪之交的联合国》,第 245 页 。

[10] 目前负责联合国大会和大会事务管理的副秘书长陈健在 2005 年 5 月 17 日接受记者采访时介绍了联合国大会最近的一些改革举措: “ 联合国在维护和平、促进发展方面发挥了很大作用,但它毕竟是一个官僚机构,成立 60 年来积累了种种陋习,用中国外交家乔冠华的话来说,可谓是‘文山会海’。 会议可以任意取消或添加,外交谈判常常拖到深夜,甚至通宵。杂乱无章造成了联大 1100 万美元的亏损。在秘书长的支持下,我做出了一些改革性的行政决定。规定会议要有明确期限,不能任意延长,每天 6 时后以及周末不开会; 会议文件一般不得超过 20 页。通过这些举措我们达到了节省经费、提高效率的目标,现在已经连年‘盈利’。这可以说是联合国效果最明显的改革。在大会通过议题的效率上,我希望改变原来‘双重缺乏’的现象,即缺乏重心、缺乏影响力。我向上届主席提供的建议是‘归并同类项 。 因为每届联大要在 3 个月内讨论 170 多个议题,这几乎是不可能的。 我们现在把相同的议题归并在总议题下,然后集中讨论,效率自然得到提高。 类似的改革工作未来还将继续进行”。见俞懿晗: 《 专访联合国副秘书长陈健: “不得不承认 ,联合国改革难度很大”》,http: / /www. dfdaily. com / ReadNews. Asp? NewsID=43850。

[11] 联合国:“联合国维持和平行动:情况与数据”, http : / /www. un.org /chinese/peace / peacekeeping / facts. htm。

[12]联合国:“ 联合国维持和平行动时间表”,http : / /www. un. org /chinese /peace /peacekeeping /chro no l. htm。

[13]联合国:“ 联合国维持和平行动简介”,http: / /www . un. org /chinese /peace /peacekeeping /preface /2.htm。

[14]安南的《革新联合国》报告中虽然没有使用“ 增量改革” 一语,但也有类似描述:“在冷战的年代, 尽管在这个不利的背景之下,联合国也能发起许许多多的新倡议,但这些倡议往往只是在以往的活动上加添层级,而不是同以往的活动有效结合为一,或者干脆取代已经过时的工作。甚至过去改革联合国职能的努力也受到这些力量的束缚。这种努力多半产生出平行的机制或建立另外的机构,其目的是协调而非创立有效的管理结构”。见安南:《革新联合国》中文版(A /51 /950), 1997 年 7 月14 日,第 11 页,http : / /documents – dds -ny . un. org /doc /UNDOC /GEN /N97 /189 /78 /img /N 9718978. Pdf?OpenElement。

[15]李铁城主编:《世纪之交的联合国》,第 546 页 。

[16] Hans J. Morgenthau and Kenneth W. Thompson , Politics among Nations , New York :Alfred A. Knopf , Inc. , pp. 505 – 506.

[17]谢启美:《开展对联合国的研究具有重要意义》,载于袁士槟、钱文荣主编:《联合国机制与改革》,北京语言学院出版社,1995 年版,第 2 页。

[18]杨志望:《美国重申主张增加 2 个左右安理会常任理事国》,http: / /news. tom. com /1003 /3295 /2005623 – 2244888. html。

[19]安南:《革新联合国》中文版(A /51 /950),第10页。

[20]“Hard Road Ahead for Reform of UN”,The Nation(Thailand),February 10 ,2004. 转引自钱文荣:《论联合国改革》,《现代国际关系》,2004 年第9期,第 5 页。

[21]谢尔盖 卡拉加诺夫 : 《改革联合国》 , 《 新闻周刊》, 2003 年 9 月 15 日 。

[22] Kendall W. S tiles , Maryellen MacDonald, “ After Consensus , What Performance Criteria for the UN in the Post- Cold War Era” , Journal o f Peace Research , Vol. 29, No. 3 (Aug. , 1992), pp. 299 – 311.

[23]安南:《革新联合国》 中文版(A /51 /950), 第 10 页 。

[24]安南 : 《革新联合国》 中文版(A /51 /950), 第 6 页 。